Тема 5. Социальные функции налоговой системы

Большинство современных институтов государства, к которым относится и налоговая система, носит в основном нормативно-ролевой характер, поэтому их изучение может опираться на структурно-функциональный анализ. С целью изучения функциональной структуры современной налоговой системы как института социального управления (с приоритетом государственного управления) воспользуемся рядом широко известных разработок представителей структурно-функционального анализа – схемой AGIL Т. Парсонса и планом функционального анализа Р. Мертона.

Схема AGIL Т. Парсонса построена на основе предположения, что все элементы социальных систем можно структурно распределить вокруг двух основных осей дифференциации. Первая ось дифференциации определяется как ось между внешними и внутренними элементами ориентаций. На второй инструментально – консуматорной оси располагаются средства и цели системы. Пересечения осей дают общеинституциональные функции адаптации (приспособление к внешней среде), целеполагания (достижение целей, определяющихся как следствие стремления к адаптации), интеграции (обладание достаточным внутренним единством и упорядоченностью) и латентности (сохранения форм и управления напряжением) (см. таблицу 1).

Таблица 1.    Схема AGIL Т. Парсонса [1]

	Инструментальные	Консуматорные
Ось внешней ориентации	«A» Функция приспособления	«G» Функция достижения целей
Ось внутренней ориентации	«L»- латентность Функция сохранения форм и управления напряжением	«I» Функция интеграции

 

Р. Мертон дополнил структурно-функциональный анализ целым рядом понятий – «дисфункция», «функциональное требование», «функциональная альтернатива».[2]

В контексте теоретического анализа Т. Парсонса и Р. Мертона мы можем предложить свое видение функциональной структуры налоговой системы как института социального управления.

Экономические функции налоговой системы могут рассматриваться в качестве её функции адаптации как института социального управления. Среди них – фискальная функция (формирование доходной части бюджета на основе стабильного и централизованного сбора налогов) и  функция регулирования экономических процессов.[3]

Мы исходим из того, что если налоговая система не выполнит свою фискальную функцию, то невозможно осуществить и все остальные её функции. Это подтверждает и история налоговых систем. Р. Мертон считал, что функциональные требования – это условия «выживания» данной системы. Следовательно, фискальная функция налоговой системы может рассматриваться как функциональное требование её существования как института.

Можно воспользоваться и другой характеристикой функций социального института, также предложенной Р. Мертоном, – понятием функциональной альтернативы (функционального эквивалента или  заменителя).  В качестве функциональных заменителей экономических функций налоговой системы обычно рассматриваются внеэкономическое принуждение и перераспределение с помощью кредитно-денежной политики.

В исследованиях внеэкономического принуждения, выделяются налоговые и неналоговые государства.[4] В качестве критерия разделения служит доля налогов в доходах государства. В налоговых государствах налоги являются  основными источниками доходов государства.  В неналоговых государствах налоги играют лишь роль вспомогательной формы сбора необходимых для государства средств. Они могут изыматься нерегулярно и, будучи налогами по названию, иметь характер внеэкономического принуждения. К последнему, прежде всего, относятся нерегулярное изъятие  денежных и  натуральных средств (поборы), принудительный  общественный труд.  Упор на внеэкономические методы связан с тем, что такие государства характеризуются большим количеством неимущих и, следовательно, отсутствием развернутой налогооблагаемой базы.

Другие функциональные заменители экономических функций налоговой системы связаны с кредитно-денежной политикой. К этому виду функциональных заменителей относятся регулирование количества денег в обращении,  манипулирование процентными банковскими ставками, выпуск государственных ценных бумаг. Здесь также можно отметить инфляционный доход государства, который также называют инфляционным налогом. Инфляционный налог, с одной стороны, обесценивает налоговые льготы плательщикам по прямым налогам,  установленным в  фиксированном размере,  с другой – при прогрессивном характере налоговых систем рост заработной платы  вслед за инфляцией  приводит,  фактически, к более высоким ставкам подоходного налога для большинства налогоплательщиков.[5]

В любой национальной налоговой системе будут иметь место отклонения (дисфункции). По Мертону, дисфункции – это те наблюдаемые последствия, которые уменьшают приспособление или адаптацию системы. В нашем случае дисфункцию можно рассматривать, с одной стороны, как неспособность социального института выполнить функцию, а с другой,  как чрезмерное выполнение этой функции, препятствующее осуществлению остальных функций.

Осуществление экономических функций налоговой системы может рассматриваться как дисфункциональное, если они препятствуют экономическому росту, дестимулируют инициативу и предприимчивость, дестабилизируют финансовую и денежную системы, препятствуют структурной перестройке, создают непредсказуемую социально-экономическую ситуацию, способствуют «утечке» капитала, росту инфляции и бюджетного дефицита.

Политические функции налоговой системы могут рассматриваться как функция целеполагания этого института социального управления. Можно указать на несколько политических функций налоговой системы. Первая состоит в том, чтобы поддержать национальный суверенитет, вторая – в выявлении предпочтений граждан и выполнении их поручений.

Поддержка национального суверенитета с помощью налоговой системы практиковалась как в древности, так и в наши дни. Еще княгиня Ольга организовывала государственный союз вокруг Киевского княжества, «уставляющи уставы и уроки».[6]  В средневековой Европе границы влияния суверена совпадали с границами взимания установленных им налогов. [7]

В наши дни полный контроль над национальной налоговой системой также расценивается как главный оплот национального суверенитета. Например, в «битве» за ратификацию Маастрихтского договора (договор о Европейском союзе, подписанный 7 февраля 1992 года) внутри французской политической элиты Э. Балладюр высказал важнейший тезис в доказательство политической роли национальной налоговой системы. Он, настаивая на ратификации, утверждал, что в Маастрихтских соглашениях нет опасности для национального суверенитета, потому что «каждое государство сохранит господство над своей бюджетной политикой и налоговой системой».[8]

Вторая политическая функция налоговой системы – выявление предпочтений граждан и выполнение их поручений – связана с тем, что в демократическом обществе политика государства во всех областях, в том числе и в сфере налогообложения, зависит от предпочтений избирателей. Эти предпочтения следует рассматривать как определенные поручения государственному сектору и как контроль избирателей-налогоплательщиков   за  исполнением  этих  поручений.[9] При этом осуществлять контроль должны по возможности все налогоплательщики, а не только узкие группы, лоббирующие свои интересы при определении, сборе и распределении налогов. В настоящее время контроль над налоговой системой осуществляется меньшинством. Следовательно, задача состоит в том, чтобы нивелировать действие отдельных лобби и установить возможность  контроля со стороны  большинства населения. Этот контроль должен строиться не по принципу пропорциональности вклада (например, внесенных налогов), а по принципу вовлечения максимального количества участников в обсуждение налоговых вопросов.

Ясно, что контроль большинства налогоплательщиков за  сбором и распределением налоговых средств возможен только при построении прочной демократической системы.  Такая система, по Липсету, требует наличия источников раскола, чтобы происходила реальная борьба за руководящие посты, за власть, за смену партий у власти.[10] Источниками раскола могут быть  профсоюзы,  недовольные  группы налогоплательщиков и т.д.  Поэтому только  при наличии критически настроенного и организованного налогоплательщика возможен контроль над налогами. Как пишет П. Самуэльсон, в конечном счете, каждый избиратель должен попытаться «прикинуть» издержки и, исходя из этических соображений, решить, что он предпочитает – большую или меньшую уравнительность в обществе, большие или меньшие вознаграждения и стимулы для частной инициативы.[11]

Однако представители концепции экономики государственного сектора (Э. Аткинсон, Дж. Стиглиц)  справедливо указывают на то, что рядовой избиратель не слишком компетентен в деталях налоговой политики, не всегда ощущает ее отдельные последствия и, главное, не очень стремится их прогнозировать. Налогоплательщик по-разному относится к тем налогам, прямая связь которых с его уровнем благосостояния очевидна, и к тем, которые на первый взгляд, затрагивают его не очень сильно.[12] Так, каждый избиратель в полной мере ощущает влияние подоходного налога на собственную платежеспособность, и, как правило, негативно реагирует даже на умеренное его повышение. Зато гораздо спокойнее он воспринимает рост косвенных налогов,  даже если в итоге налоговое бремя возрастает в большей степени. При этом рядовой налогоплательщик не учитывает того, что большая часть этого бремени будет переложена на него как на конечного потребителя. Что же касается налога на прибыль, то лица наемного труда, составляющие большинство избирателей, часто не только соглашаются с его увеличением, но и подталкивают государственные органы к таким решениям. Однако, в конечном счете, и этот налог в значительной мере перекладывается на них, так как ведет к росту цен, тормозит экономический рост, способствует увеличению безработицы.[13]

Поэтому когда налоговая система характеризуется с точки зрения демократичности, имеется в виду не просто право налогоплательщиков корректировать налоговую политику через участие в выборах и референдумах. Акцент делается на способности гражданина на практике распознавать особенности тех или иных налогов и проецировать их на собственные интересы.

Дисфункциональность осуществления политических функций налоговой системы может проявиться в политической нестабильности, нарушении национального суверенитета,  несоблюдении гражданских прав и свобод.

Следующая группа функций – социальные функции налоговой системы – может рассматриваться как функция интеграции этого института социального управления. В настоящее время налоговая система характеризуется как экономический механизм достижения социальных целей, что делает социальные функции принципиально важными в структуре налоговой системы как института социального управления.

А.В. Брызгалин рассматривает распределительную (социальную) функцию налогов, которая состоит в перераспределении общественных доходов между различными категориями населения.[14] М.П. Дмитриев выделяет функцию регулирования социальных процессов.[15]

В рамках экономической науки и экономической социологии  основной исследовательский интерес нацелен на то, как в налоговой системе распределяются и перераспределяются доходы, полученные в виде налоговых изъятий, но для социологии управления важно знать, какие социальные цели преследуются при этом перераспределении.

На наш взгляд, можно выделить такие социальные функции налоговых систем, как развитие социальной сферы и смягчение социального неравенства. Рассмотрим их подробнее.

Важнейшей социальной функцией налоговой системы является развитие социальной сферы. Социальная сфера включает  в себя социальную инфраструктуру и социальные отношения между людьми, социальными группами, отношения общества и личности.

При осуществлении социальной функции развития социальной сферы применяется два подхода: прямой сбор средств на развитие социальной сферы и предоставление налоговых льгот. Прямой сбор средств на развитие социальной сферы связан с налогами на социальное страхование[16] или целевыми налогами (например, налог на содержание социально-культурной сферы или налог на нужды образовательных учреждений).  Основными налоговыми инструментами обеспечения социальной стабильности в современном обществе стали налог на заработную плату в виде взносов в фонды социального страхования (ФСС), которые выплачивают наемные работники и работодатели, и система налоговых льгот по подоходному налогу с физических лиц.[17]

Также с целью осуществления функции развития социальной сферы предоставляются налоговые льготы предприятиям, занимающимся социально значимыми видами деятельности, открывающим новые рабочие места, финансирующим жилищное строительство, содержащим объекты социально-культурной сферы, занимающимся благотворительной и природоохранной деятельностью, берущим на работу инвалидов и т.д.

Поэтому развитие социальной сферы, осуществляемое с помощью налоговой системы, связано с развитием социальной инфраструктуры. Вместе с тем оно преследует более широкую цель – упорядочивания взаимоотношений между социальными классами и группами, прогрессивное их изменение. Успешное осуществление этой социальной функции налоговой системы должно способствовать обеспечению социальной  стабильности.

В современном обществе социальная стабильность связывается с политикой выравнивания доходов,  создания и укрепления среднего класса. В западных странах представители среднего класса являются основными избирателями и  налогоплательщиками.

С целью укрепления среднего класса реализуется такая социальная функция налоговой системы, как смягчение социального неравенства. Неравенство характеризует неравномерное распределение дефицитных ресурсов общества (денег, власти, образования и престижа) между различными слоями общества. Смягчение социального неравенства как социальная функция налоговой системы прежде всего выражается в прогрессивности подоходного налогообложения, введении границ низких доходов, необлагаемых подоходным налогом, маленьких ставках (или отмене) косвенных налогов на предметы первой необходимости и больших ставках косвенных налогов на предметы роскоши.

Осуществление функции смягчения социального неравенства также связано с необходимостью соблюдения оптимальных пропорций распределения налоговых поступлений между местным и государственным бюджетами.  Результатом осуществления этой функции является создание препятствий усилению расслоения на «богатые» и «бедные» регионы. Для осуществления этой функции предлагается введение оффшорных зон. Оффшорные зоны (зоны с льготным налогообложением, свободные экономические зоны) – это ограниченные территории,  в  которых уровень налогового обложения ниже, действуют льготные экономические условия. Другой путь состоит в предоставлении отдельным регионам различных  льгот и привилегий. Среди инновационных попыток ограничения зон бедности на региональном уровне заслуживает внимания план финансово-экономического возрождения, принятый в штате Мичиган (США), согласно которому на территории 11 наиболее бедных регионов штата на 15 лет отменяются почти все налоги, в том числе подоходные, на собственность, на прибыль. У плана есть как активные сторонники, так и противники. Но в случае успеха он может стать моделью для всех бедствующих регионов в США.[18]

Как и экономические функции, социальные функции налоговой системы могут быть заменены своим функциональными альтернативами. Осуществление социальных целей общества возможно и с помощью других источников. Например, удачный военный поход с большой контрибуцией решает проблему занятости мужского населения на время войны (сам поход) и после войны (обеспечение земельным наделом на завоёванной территории как источником средств существования). Победа в походе формирует уважение к власти, а социальное неравенство сглаживается при дележе добычи. Этот способ осуществления социальных целей общества, который можно назвать социальной функцией военных походов, характерен для всей истории человечества и используется до сих пор в некоторых непрерывно воюющих развивающихся странах (например, в Афганистане).

В развитых государствах социальные функции частично могут осуществляться за счет средств, поступающих от использования государственной собственности, приватизации государственного имущества.

С точки зрения осуществления социальных функций,  дисфункциональным станет рост социальной дифференциации  в обществе, перенос налогового бремени на наименее обеспеченные слои населения (например, с помощью обложения косвенными налогами товаров первой необходимости), отсутствие необлагаемых налогом минимумов заработной платы, или их несоответствие прожиточному минимуму, значительные региональные различия в уровне жизни населения.

Здесь надо иметь в виду, что осуществление социальных и экономических функций налоговой системы позитивно только до определенного предела. Этот предел определяется экономическим и социальным развитием общества.

Для реализации социальных функций нужна достаточно большая налоговая база, поэтому налоговая система не должна лишать человека стимула к экономической активности, приучать к социальному иждивенчеству. Следовательно, социальные функции налоговой системы заключаются именно в смягчении, а не в ликвидации социального неравенства.

Важно то, что экономические и социальные функции налоговой системы могут быть функциональными для одних индивидов и дисфункциональными для других, так как социально-экономическое положение и экономические интересы представителей различных  социальных групп часто расходятся. Экономическая и социальная эффективность осуществления этих функций во многом будет зависеть от реализации политических функций и от налоговой культуры как части экономической культуры.

Одно из самых подробных исследований экономической культуры было предпринято Р. В. Рывкиной. Она выделяет пять черт, характеризующих экономическую культуру: экономическая деятельность, мотивы этой деятельности, определенное пространство экономических отношений, право и нравственность, длительность формирования.[19]

Все эти черты характерны для налоговой культуры, так как в ней максимально сосредоточены способность налогоплательщика к открытой и честной экономической деятельности, мотивация уплаты или неуплаты налога, нравственная и правовая характеристика этой мотивации. Наиболее важной характеристикой налоговой культуры является необходимость ее длительного формирования. В качестве положительного момента выступает поддерживающая социальные и политические функции религиозная основа менталитета.

Функции налоговой культуры могут рассматриваться как функции латентности налоговой системы как института социального управления. На наш взгляд, компонентами налоговой культуры являются осуществление на практике норм налогового права, сложившаяся технология определения, сбора и распределения налоговых средств, гражданское и религиозное самосознание налогоплательщиков.

Осуществление на практике норм налогового права свидетельствует о развитии налоговой культуры в целом. Налоговое право предоставляет субъектам налоговых установлений и исполнителям этих установлений совокупность обязательных для них правил поведения, а также определяет санкции за отклонение от них. Однако нормы налогового права часто трансформируются в конкретной деятельности. Двусмысленность налогового права, его противоречивость и инструктивная перегруженность дезинтегрируют налоговую систему, подрывают возможности осуществления экономических, политических и социальных функций. Так, функция смягчения социального неравенства не будет выполнена, если противоречия налогового законодательства, большое количество налоговых льгот сведут на нет прогрессивность налогообложения. Без правовой поддержки социальные функции налоговой системы останутся простой декларацией.

Функциональным заменителем налогового права может стать любая другая система общеобязательных норм, устанавливающая санкции для нарушителей.  Ярким примером здесь служат жесткие религиозные системы норм.

Технология – это совокупность научно обоснованных процедур и операций, характеризующих последовательность действий по реализации сложного процесса оптимальным способом. Технология определения, сбора и распределения налоговых средств характеризует особенности государственного управления, работу налоговых служб и налоговых агентов, степень включения гражданского общества в перераспределительный налоговый механизм. Так, предполагается, что определение величины налоговых платежей, их структуры, способов уплаты и распределения должно происходить в соответствии с реальной необходимостью, а не под воздействием лоббирования или авторитарного догмата органов государственной власти.

Следующий компонент налоговой культуры – гражданское и религиозное самосознание налогоплательщиков – формируется в процессе социализации. Такие религиозные системы, как протестантизм или конфуцианство в целом в большей мере способствуют осуществлению гражданских обязанностей по уплате налога и контролю над налоговой системой. Сформировавшийся «культурный» стержень может позволить уплачивать налоги и контролировать их перераспределение даже в крайне неблагоприятных экономических, политических и социальных условиях. Также гражданское самосознание вполне может быть «привито» в случае правильной организации системы образования.

Все компоненты налоговой культуры взаимосвязаны и переходят один в другой. Детальную технологию невозможно создать без налогового права, а последнее не будет действенным, если религиозное и гражданское самосознание налогоплательщиков этому не способствует. Поэтому дисфункциональность налоговой культуры негативно отражается на осуществлении всех остальных функций налоговой системы.